民间投资作为全社会投资的“半壁江山”，其活力释放直接关系经济高质量发展成色。长期以来，“不敢投”“不愿投”“不能投”的三大痛点，始终制约着民间资本的潜力发挥——隐性壁垒难破让企业“不敢投”，收益预期不稳让企业“不愿投”，要素保障不足让企业“不能投”。

从2017年国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》首次破局准入限制，到2023年国家发改委《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》强化执行落地，再到2024年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规范合作模式，我国民间投资支持政策逐步从“破冰”走向“提质”。

2025年11月11日，《国务院办公厅印发〈关于进一步促进民间投资发展的若干措施〉的通知》（国办发〔2025〕38号，以下简称《2025 措施》）全文发布。《2025 措施》以13项针对性举措构建全链条支持体系，在准入、融资、保障三大领域实现系统性升级，标志着民间投资支持政策正式进入“精准赋能、系统精准保障”时代。

《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》思维导图

一、准入领域：从“原则开放”到“量化突破”，新老赛道全面扩容

准入壁垒是民间投资的首要梗阻。回顾政策演进，2017年政策首次提出“清理规范各类前置审批事项”，打破传统领域“玻璃门”但缺乏实操标准；2023年政策聚焦“支持民间资本参与国家重大项目”，却未明确参与路径与比例；2024年特许经营办法将运营期限延长至40年，仍局限于传统基建范畴。《2025措施》以“量化标准”和“新域拓展”实现质的飞跃，让民间资本“进得去、有话语权”。

1. 传统重点领域：持股比例明确，告别“象征性参股”

2017年政策仅原则性鼓励民间资本进入铁路、油气等领域，未设定具体持股要求；2024年特许经营办法虽规范了参与模式，但未明确国家审批项目的持股底线。《2025措施》实现关键突破：对需国家审批的铁路、核电、水电、跨省跨区直流输电通道等重点项目，要求在可行性研究报告中专项论证民间资本参与可行性，并明确具备条件的项目民间资本持股比例可超10%。

这一量化标准彻底改变过往“象征性参股”困境。以某核电项目为例，此前民间资本持股仅5%，缺乏实质性话语权，新政落地后可提升至10%以上，不仅能参与收益分配，更可在运营管理中表达诉求，极大增强了投资意愿。

2. 新兴赛道：同等准入待遇，抢占新质生产力风口

2017-2024年的政策重心始终集中在传统基建与制造业，对低空经济、商业航天等新质生产力领域覆盖不足。《2025措施》首次将这些新兴领域纳入开放清单，明确在商业航天频率许可、发射审批中对民间项目一视同仁，优化卫星通信业务准入流程。

此前民营企业申请卫星通信频率需经过3-5项额外审批，耗时数月，新政后审核时限与国企保持一致，不超过20个工作日，极大降低了准入成本。同时，政策引导民间资本参与低空经济基础设施建设，配合行业标准完善，预计年内可带动相关领域民间投资新增超5000亿元。

3. 地方项目：标准统一透明，压缩自由裁量空间

2017年以来的政策均未明确地方项目的统一准入标准，导致地方政府自由裁量权过大，部分城市基础设施项目依赖“一事一议”，民间资本需反复沟通协调，增加了投资不确定性。《2025措施》针对性提出，对规模较小、具有盈利空间的城市基础设施新建项目，行业主管部门需细化参与要求、明确持股审核权限。

二、融资支持：从“单一信贷”到“全链赋能”，构建投融退闭环

融资难、退出难是民间资本“不敢投”的重要诱因。2017年政策以“加大信贷支持”为核心，2023年强化“普惠信贷尽职免责”，2024年探索“特许经营项目融资创新”，但均未形成全链条支撑。《2025措施》构建“信贷”、“直融”、“资产盘活”三维体系，打通“投融退”全环节，让民间资本“融得到、退得出”。

1. 信贷支持：压实银行责任，保障信贷供给

2017年、2023年政策均以“鼓励银行业金融机构加大投放”为主，缺乏刚性约束；2024年特许经营办法虽提及融资同等待遇，但未明确执行标准。《2025措施》首次要求银行业金融机构制定民营企业年度服务目标，全面落实普惠信贷尽职免责和不良容忍制度，同时打造国家投融资综合服务平台，实现项目与资金的精准对接。

2. 直接融资：优化绿色通道，加速资本回笼

2017-2023年政策对直接融资的支持停留在“支持符合条件的民企上市”，无差异化服务；2024年政策未涉及直接融资创新。《2025措施》持续落实突破关键核心技术的科技型民企上市、并购重组“绿色通道”，有利于缩减审核周期，同时豁免部分非核心材料核查。

3. 资产盘活：扩大REITs范围，实现良性循环

2023年政策首次提及“支持民间投资项目发行REITs”，但试点范围狭窄；2024年特许经营办法未进一步拓展；2017年政策尚未涉及资产证券化。《2025措施》显著扩大REITs覆盖范围，将数据中心、低空经济基础设施、产业园区等新领域纳入试点，解决过往民间投资项目“退出无门”问题。

三、权益保障：从“表面清理”到“机制闭环”，优化经营环境

“准入易、经营难”是民间投资的另一突出痛点。2017年政策聚焦“清理不合理限制”，2023年强调“加强政策宣传解读”，2024年特许经营办法规范了政府履约责任，但均未形成监督闭环。《2025措施》从流程规范、采购支持、权益维护三方面构建机制化保障体系，让民间资本“经营稳、有收益”。

1. 招投标规范：明确禁止清单，保障公平竞争

2017年、2023年政策均原则性禁止招投标领域歧视性条款，但未明确禁止范围；2024年特许经营办法要求“公开竞争选择经营者”，但缺乏实操标准。《2025措施》首次明确招投标“禁止性清单”，严禁要求设立分公司、强制加入协会、单独设置历史业绩等行为，从源头杜绝歧视性条款。

2. 政府采购：量化支持标准，缓解现金流压力

2017年政策仅提出“落实政府采购支持中小企业政策”，2023年强调“加大支持力度”，但均无具体比例要求。《2025措施》设定“双量化标准”：对400万元以上工程采购项目，适宜中小企业提供的部分预留40%以上预算专门面向中小企业；同时鼓励将民营企业预付款比例提高至30%以上。

3. 运营权益：细化操作细则，保障合法收益

2017年以来的政策虽提及保障民企合法权益，但未明确具体领域的操作细则，导致民营企业在基础设施运营中常面临“被限制使用”“收费不透明”等问题。《2025措施》针对性解决这些堵点，如加快制定铁路线路接轨管理办法，简化手续，完善路网使用费清算规则，避免随意加价。

四、政策演进逻辑：从“破壁垒”到“精准保障系统赋能”的三重跨越

梳理2017年至2025年的政策脉络，民间投资支持体系实现了从“单点突破”到“系统集成”的深刻变革，可清晰划分三个阶段，政策精准度与系统性持续提升：

民间投资政策三重演进阶段核心信息对比表

五、民企实操建议：把握三大红利方向

《2025措施》的核心突破在于从“政策供给”转向“需求响应”，从“单点施策”转向“系统集成”。对于民营企业而言，把握新政红利需聚焦三大方向：

一是紧盯传统重点领域的“比例机遇”。重点关注铁路、核电、水电等国家审批项目，主动对接项目业主与审批部门，依据10%以上持股比例要求参与合作，争取实质性话语权。

二是抢占新兴领域的“准入窗口”。在低空经济、商业航天等新赛道，提前布局基础设施建设与技术研发，借助同等准入待遇快速抢占市场份额。

三是善用融资与盘活工具。科技型企业可依托“绿色通道”加快上市进程，重资产企业可通过REITs盘活存量资产，同时借助政府采购的量化支持与预付款提升现金流稳定性。

随着政策落地细则的逐步出台，民间资本有望真正实现“敢投、愿投、能投”，在传统基建与新质生产力领域双向发力，为经济高质量发展注入持久动力。

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